О некоторых проблемах правового регулирования деятельности садоводческих объединений граждан

С.А. Липски, заведующий кафедрой земельного права  Государственного университета по землеустройству,
доктор экономических наук, доцент, действительный   государственный советник Российской Федерации 3-го класса

Журнал "Гражданин и право", N 3, март 2016 г.

Садоводы составляют значительный слой населения: в стране имеется более 14 млн. садовых участков, их общая площадь составляет 1,3 млн. га. И хотя ведение садоводства в индивидуальном порядке допускает Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"*(1) (далее - Закон о садоводческих объединениях), но почти все садоводы являются членами учрежденных ими на добровольных началах некоммерческих садоводческих объединений.
Рассмотрим некоторые проблемы, имеющиеся в сфере садоводческих объединений граждан.
Начнем с того, что с 1 сентября 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ*(2) (далее - Закон N 99-ФЗ), согласно которому был конкретизирован перечень организационно-правовых форм для некоммерческих организаций (до этого являвшийся открытым). Это привело к возникновению проблемы, связанной с организационной формой садоводческих объединений. Данная проблема заключается в том, что Закон о садоводческих объединениях предусматривает для таких объединений граждан следующие формы:
1) садоводческое некоммерческое товарищество - СНТ;
2) потребительские кооперативы;
3) некоммерческие партнерства.
Различия между указанными организационно-правовыми формами связаны в основном с собственностью на имущество общего пользования, приобретенное некоммерческим объединением или созданное им за счет взносов его членов, а также с обязательствами их членов по отношению к самому объединению.
До 1 сентября 2014 г. гражданское законодательство допускало, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом (т.е. это был открытый перечень). Теперь же закрытый перечень из 11 организационно-правовых форм для некоммерческих организаций (новая ред. п. 3 ст. 50 ГК РФ) предусматривает из числа существующих форм садоводческих объединений только потребительские кооперативы. Вместе с тем введена новая организационно-правовая форма для юридического лица, являющегося некоммерческой организацией, - товарищество собственников недвижимости (далее - ТСН), причем нормы о таком товариществе должны применяться ко всем ранее созданным СНТ (так же как и к огородническим и дачным объединениям граждан - п. 8 ст. 3 Закона N 99-ФЗ).
Но практическая реализация положений, введенных Законом N 99-ФЗ, затруднена тем, что примерно треть садоводов не являются собственниками земельных участков, пользуясь ими на ином праве. Причем терминологическое несоответствие (садовод, не являющийся собственником земельного участка, становится членом товарищества собственников) еще можно объяснить наличием в собственности садоводов также иной недвижимости (дом, хозяйственные постройки). Однако реализация требования о том, что все объекты общего пользования (дороги, противопожарные водоемы) в СНТ принадлежат его членам на праве общей долевой собственности (п. 2 ст. 123.13 ГК РФ), приводит к абсурдной ситуации. Получается, что в отношении "своего" конкретного земельного участка гражданин является не собственником, а, например, пожизненным владельцем, а в отношении земель общего пользования у него возникнет право собственности, т.е. продать или подарить "свой" земельный участок он не сможет, а долю в праве на общую землю - сможет. Кроме того, это не вполне корреспондируется с положением о том, что остальное имущество (не являющееся объектом общего пользования) принадлежит ТСН (п. 1 ст. 123.13 ГК РФ).
В целом следует отметить, что для возникновения проблемы, связанной с организационной формой садоводческих объединений, не имелось никаких социально-экономических предпосылок - она стала побочным следствием непродуманности некоторых деталей при упорядочении статуса некоммерческих организаций. Вероятно, острота этой проблемы будет спадать по мере упорядочения земельно-имущественных отношений, в том числе в сфере садоводческих товариществ (оформления садоводами права собственности на используемые ими участки).
Вторая проблема - неупорядоченность земельно-имущественных отношений в целом, актуальная и для садоводов. Она включает в себя:
- начавшийся в 2001 г. переход от многообразия видов прав на землю, сложившегося в начальный период земельной реформы (частная собственность, пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование и аренда), к сочетанию частной собственности и аренды (как постоянного и временного обладания землей);
- изменение процедуры предоставления земельных участков*(3);
- сложности постановки садовых земельных участков на кадастровый учет и государственной регистрации соответствующих земельных прав*(4).
В настоящее время доля неприватизированных земель в общей площади садовых участков все еще достаточно высока (28,9%), что сопоставимо с долей неприватизированных земель в секторе личных подсобных хозяйств (25,7%) и несколько больше, чем в секторе дачных участков (15,5%). Такие земли садоводы используют на различных правах: 20% - на праве постоянного (бессрочного) пользования, 3,9% - на праве пожизненного наследуемого владения. Еще 3,4% земель используются на срочных правах (3,3% арендуются и 0,1% используются на праве безвозмездного пользования). Еще 1,6% садовых земельных участков используются без оформления.
Мерой по сравнительно безболезненному переходу от указанных видов прав на землю к частной земельной собственности стала так называемая дачная амнистия*(5). В данном аспекте ключевым является следующее положение. Если земельный участок был предоставлен до введения в действие ЗК РФ для ведения садоводства (а равно личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства), то обладатель такого участка вправе зарегистрировать право собственности на него. Это льготное правило не применяется только в тех случаях, когда соответствующий участок вообще не может предоставляться в частную собственность (например, он расположен в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд или в зоне санитарной охраны водного объекта, используемого для водоснабжения). Причем регистрация права собственности на земельный участок разрешена даже в том случае, когда фактическая уточненная площадь превышает указанную в документах, удостоверяющих права на землю (но такое превышение не должно быть больше минимального размера, установленного нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, - от 0,04 до 0,1 га).
Для СНТ/ТСН изменение процедуры предоставления земельных участков с 1 марта 2015 г. (и связанного с этим их образования) выразилось главным образом в следующем. До этого раздел земельного участка, предоставленного садоводческому объединению граждан, на участки его членов и территории общего пользования осуществлялся на основании проекта организации и застройки территории данного объединения или другого устанавливающего распределение земельных участков документа (правовым актом такого объединения). Теперь же это проводится только на основании проекта межевания территории, который в соответствии с градостроительным законодательством должен быть вынесен на публичные слушания и согласован с органами местного самоуправления (п. 4 ст. 11.4 ЗК РФ; ст. 46 ГрК РФ). С одной стороны, это большая защищенность отдельных членов товарищества от возможного произвола, а с другой - это усложняет процедуру раздела.
Что касается кадастрового учета земельных участков, то это общая проблема как для садоводов, так и для других участников земельных отношений - к настоящему времени почти половина участков, сведения о которых имеются в государственном кадастре недвижимости, все еще не имеют точного описания границ. Именно для решения данной проблемы предусмотрено проведение комплексных кадастровых работ (согласно главе 4.1 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости"*(6)). Указанные работы должны позволить уточнить местоположение границ земельных участков (и образование новых участков), расположенных на них зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, а также исправить имеющиеся кадастровые ошибки в сведениях о местоположении границ этих объектов. Предусмотрено, что эти работы выполняются однократно, они одновременно будут охватывать все указанные объекты, расположенные на территории одного кадастрового квартала (или нескольких кварталов), что позволит не только значительно снизить затраты, но и свести к минимуму вероятность кадастровых ошибок. Ведь, как правило, такие ошибки выявляются спустя некоторое время после межевания границ участка, при выполнении аналогичных работ в отношении смежных с ним участков*(7).
Наконец, еще одной, застаревшей проблемой является то, что определение "садового земельного участка", содержащееся в ст. 1 Закона о садоводческих объединениях, признано не соответствующим Конституции РФ, поскольку ограничивает право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке. И хотя в указанной статье содержатся лишь дефиниции, но иных регулятивных норм, определяющих статус садового земельного участка, ни Закон о садоводческих объединениях, ни какие-либо детализирующие его подзаконные акты не содержат. Поэтому для правоприменителей именно данная статья стала выступать в качестве правового регулятора, не позволяющего осуществлять регистрацию проживания гражданина в жилом строении, возведенном на садовом земельном участке.
Между тем некоторые горожане, продав или сдавая внаем квартиры, перебрались в свои садовые домики как на постоянное место жительства. Также возрос поток мигрантов, которые согласны проживать (или, во всяком случае, зарегистрироваться) в таких домиках. Такие граждане пытались зарегистрироваться по месту жительства в жилых строениях, возведенных на принадлежащих им садовых земельных участках. Однако органы Федеральной миграционной службы России отказывали им в этом (с учетом определения садового земельного участка, закрепившего его статус).
Следует отметить, что в советский период возведение жилых домов на садовых земельных участках не допускалось. Так, типовой Устав садоводческого товарищества рабочих и служащих 1956 г. вообще не предусматривал возможности постройки дома (допускалось лишь строительство сторожевых будок и инвентарных сараев). Последующие уставы предусматривали возможность строительства одноэтажных летних садовых домиков, а с 1988 г. - также и отапливаемых домиков (причем уже без указания на сезонный характер их использования)*(8). Закон о садоводческих объединениях таких ограничений не содержит, указывая лишь, что возведение строений и сооружений в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении осуществляется в соответствии с проектом планировки территории и (или) проектом межевания территории, а также с градостроительным регламентом (п. 1 ст. 34).
По данному вопросы дважды принимались постановления Конституционным Судом РФ: в 2008 г. - в отношении участков, расположенных в населенных пунктах, и в 2011 г. - в отношении земель сельскохозяйственного назначения. В обоих постановлениях было указано на несоответствие Основному закону ограничения прав граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится как к землям населенных пунктов*(9), так и к землям сельскохозяйственного назначения*(10).
Положение, когда более семи лет базовое понятие Закона о садоводческих объединениях признано не соответствующим Конституции, но никак не меняется, является ненормальным. Причем как с формальной точки зрения (в таком случае Правительство РФ в течение 6 месяцев должно внести в Государственную Думу РФ законопроект, предусматривающий изменение закона, признанного в отдельной его части неконституционным, - ст. 80 ФКЗ от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(11)), так и для правоприменительной практики. Так, при принятии решения о регистрации по месту жительства в жилом доме на садовом участке (либо об отказе в ней) органы ФМС России руководствуются положениями ст. 1 закона о садоводческих объединениях (согласно которой такая регистрация не допускается), а суды общей юрисдикции руководствуются соответствующими постановлениями Конституционного Суда РФ*(12).
Следует отметить, что вопросы регистрации проживания граждан вообще не должны быть предметом регулирования для Закона о садоводческих объединениях. Поэтому наиболее простым способом разрешения указанной проблемы стало бы исключение из этого закона любых положений, связанных с регистрацией граждан по месту жительства (в настоящее время, согласно ст. 1 Закона о садоводческих объединениях, такая регистрация запрещена для садовых земельных участков, но разрешена, например, для дачных участков). Именно такой законопроект был внесен летом 2013 г. Правительством РФ в Государственную Думу*(13), но и он все еще не принят.
Вместе с тем исключение указанного запрета из Закона о садоводческих объединениях проблемы не решит. При выработке подходов к ее урегулированию важно принимать во внимание, что в период 1992-2004 гг. в законодательстве было предусмотрено, что:
1) совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, квартиры, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания, составляют жилищный фонд;
2) граждане, имеющие в собственности жилые строения, расположенные на садовых земельных участках и отвечающие требованиям нормативов, предъявляемым к жилым помещениям, вправе переоформлять их в качестве жилых домов с приусадебными участками на праве частной собственности (ст. 1 и 9 Закона РФ от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики"*(14)).
Поэтому возможность переоформления строений, расположенных на садовых земельных участках и отвечающих требованиям, предъявляемым к жилым помещениям, в качестве жилых домов, вероятно, следует допустить.
Еще одной проблемой являются все чаще возникающие споры в отношении эксплуатации инженерных коммуникаций в СНТ/ТСН между товариществом в целом (его правлением) и отдельными гражданами-садоводами, не входящими в его состав (в том числе входившими ранее). Эта проблема, конечно, не правовая, но оптимальным способом ее решения будет внесение соответствующих уточнений в Закон о садоводческих объединениях. Например, о том, что ТСН не вправе препятствовать технологическому присоединению энергопринимающих устройств или объектов электроэнергетики, принадлежащих гражданам, ведущим в индивидуальном порядке садоводство на территории данного товарищества. При этом правовой формой их взаимоотношений вполне может стать возмездный сервитут, устанавливаемый по инициативе таких граждан (это позволит решать вопросы содержания и развития соответствующей инфраструктуры общего пользования без вмешательства со стороны органов публичной власти).
Таким образом, в сфере СНТ/ТСН накопился ряд непростых вопросов, требующих законодательного решения. Наряду с рассмотренными выше проблемами (и другими, не затронутыми в данной статье) имеется еще одно обстоятельство идеологического характера, влияющее на целесообразность комплексного подхода к их урегулированию путем принятия нового федерального закона, который заменил бы действующий в настоящее время Закон о садоводческих объединениях.
Дело в том, что в момент принятия указанного закона социальный состав членов садоводческих объединений был сравнительно однороден (в своей основе порядок их образования базировался на советском опыте организации таких товариществ работниками одного или нескольких предприятий со схожими интересами, уровнем доходов, образом жизни и т.п.). Тогда как к настоящему времени этот состав подвергся значительной дифференциации (как среди лиц, изначально создавших товарищество, так и за счет наследников, покупателей земельных участков). При этом неизбежным становится несовпадение интересов и материальных возможностей среди садоводов - членов СНТ/ТСН. Поэтому ряд вопросов внутренней организации садоводческих объединений должен подлежать более детальной регламентации, а методы регулирования соответствующих отношений - предполагать большую степень публично-правовой составляющей.
Кроме того, Закон о садоводческих объединениях разрабатывался и принимался в период, когда еще продолжалось массовое предоставление земельных участков населению и образование новых СНТ. Поэтому именно на создание новых садоводческих объединений была ориентирована большая часть его земельно-правовых норм (ст. 12-15) и положений, регулирующих внутреннюю организацию в товариществе (ст. 16-27). Между тем к настоящему времени более актуальными и проблемными для садоводческих объединений стали вопросы их повседневной деятельности, баланса интересов их участников, тогда как массовое предоставление земельных участков давно прекратилось, а основным способом их оборота стал вторичный земельный рынок.
Поэтому оптимальными способами комплексного урегулирования организационных, земельно-правовых и иных проблем, связанных с деятельностью садоводческих объединений и их членов, становятся скорейшие разработка и принятие нового федерального закона. Разработка соответствующего законопроекта ведется заинтересованными министерствами, но его предварительные варианты предусматривают, что он вступит в силу не ранее 2018 г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) См.: Российская газета. 1998. 23 апреля.
*(2) См.: Российская газета. 2014. 7 мая.
*(3) См.: Липски С.А. Изменение правил предоставления земельных участков - новый шаг в развитии земельного законодательства // Аграрное и земельное право. 2014. N 7. С. 13-17.
*(4) О проблемах с качеством работы кадастровых инженеров см., например: Волков С.Н., Боголюбов С.А., Липски С.А. Экспертиза и надзор - важные и необходимые звенья землеустройства // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2013. N 2. С. 18-24.
*(5) См.: Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" // Российская газета. 2006. 7 июля.
*(6) См.: Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. N 447-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 2014. 26 декабря.
*(7) См.: Липски С.А. Комплексные кадастровые работы как необходимый шаг по упорядочению отношений в сфере недвижимости // Правовые вопросы недвижимости. 2015. N 1. С. 25-28.
*(8) См.: Постановление Совета Министров СССР от 3 июля 1952 г. N 2991 "О возведении построек в коллективных садах предприятий, учреждений и организаций г. Москвы и Московской области"; Постановление Совета Министров РСФСР от 15 октября 1956 г. N 678 "Об утверждении типового Устава садоводческого товарищества рабочих и служащих"; Постановление Совета Министров РСФСР от 11 ноября 1985 г. N 517 "Об утверждении Типового устава садоводческого товарищества" (п. 8) // СП РСФСР. 1986. N 18. ст. 132; Постановление Совета Министров РСФСР от 31 марта 1988 г. N 112 "Об утверждении Типового устава садоводческого товарищества" (п. 11) // СП РСФСР. 1988. N 10. Ст. 45.
*(9) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобами ряда граждан" // Российская газета. 2008. 26 апреля.
*(10) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобой гражданина А.В. Воробьева" // Российская газета. 2011. 8 июля.
*(11) См.: Российская газета. 1994. 23 июля.
*(12) Подробнее об этом см.: Липски С.А. Регистрация в домах на садовых участках: новый поворот // Управление развитием территории. 2013. С. 13-14, 18.
*(13) См.: Распоряжение Правительства РФ от 9 июля 2013 г. N 1171-р о проекте Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" // СЗ РФ. 2013. N 29. Ст. 3984.
*(14) См.: Российская газета. 1993. 23 января.